杨帆 张百缘｜配偶观点、违规历史对一线警察处罚裁量决策的影响

配偶观点、违规历史对一线警察

处罚裁量决策的影响

杨 帆 张百缘

（华东政法大学）

引文参考：杨帆、张百缘. 2022.配偶观点、违规历史对一线警察处罚裁量决策的影响[J]. 公共管理评论,4(2):网络首发

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摘要

本研究探究配偶观点和执法对象违规情况对一线警察处罚裁量决策的影响,引入专项整治和纠纷调解两类情境,设计了 2×2×2 的实验场景。通过问卷实验采集数据,得到 8 省市 1353 份一线警察的有效样本。数据分析结果表明,若一线警察得知配偶主张应严厉对待某一类执法对象,其在执法中就会以更加严厉的方式来处罚这类执法对象;相比于首次违规的执法对象,警察会给予有多次违规记录的执法对象更严厉的处罚。此外,执法对象的违规情况只在纠纷调解的情境中能够显著且正向地调节配偶观点和警察裁量决策的关系。综合实证研究结果,本文建议应重视以家庭关系为核心的警察职业规范教育,降低警察在“工作—家庭”关系中产生的认知偏差及其对执法实务工作的消极影响。

关键词

配偶观点;违规情况;执法;一线警察

投稿时间：2022/1/23

送外审时间：2022/1/25

首轮外审完成时间:2022/2/16

录用时间：2022/3/21

一、问题的提出

如何提高执法水平是基层公共管理研究的重要关怀(连尧斌和冯清,2000;李国友,2005;夏德峰,2016)。现实中,“执法水平”一词内涵丰富,既包括执法者的职业技能,也包括执法者在具体情境下的决策能力,即面对复杂的现实情况,执法者是否能及时、恰当、有效地做出裁断,这一能力与执法者在持续的社会化( socialization)过程中形成的价值判断密切相关。从正式的执法工作经历看,社会化可以表现为个体通过参与组织的培训,建构了如何使用强制力的认知(Oberfield,2010,2012)。在正式的职业培训之外,执法者同样会与不同的行动主体互动,习得社会规范,建构自我的身份认知,在特定的执法情境下做出决策(Ibarra,1999;黄佳圳,2018;庞明礼和陈念平,2020)。除了关注执法活动的规则设计、业务培训和上下级沟通( managerial communication)等组织内的结构性因素如何影响执法决策,公共管理学者也应留意执法者嵌入的各类人际互动对执法决策的影响。

实践中,一线警察直接参与执法工作,与民众接触,是基层执法队伍的核心力量。① 以配偶为代表的家庭成员和以执法对象为代表的社会成员,是一线警察在人际互动中频繁接触的两类主体。2021 年 10 月 20 日,根据全国第二批政法队伍教育整顿统一部署,公安部直属机关开展“树清廉家风、创廉洁家庭”倡议活动,提出应把规范家风与警察队伍日常教育监督管理深度融合,要求公安系统“干部职工与家属认真阅读后共同签订承诺书,督促干部职工时刻自重、自省、自警” (中国警察网,2021)。一直以来,警察的配偶“警嫂” 和“警姐夫” 是警务系统中的一个特殊的群体。② 当家庭关系和睦时,警察在工作中积累的压力可以在回家后得到缓解;但如果因工作而产生了家庭矛盾(work-to-family conflict)③,警察积累的负面情绪就可能向外溢出到其所在的组织中(Mikkelsen and Burke,2004)。在稳定的家庭关系中,配偶可以在情感上给予警察充分的支持(Mikkelsen and Burke,2004),帮助警察完成心理建设,克服工作压力。而在工作中,执法对象是警察频繁接触的主体。如果执法事由过于复杂,与特定情境下的执法对象的互动就常会令警察陷入“罚与不罚”或“轻罚还是重罚”等两难的困境。例如,当违法违规事由产生了不良的社会影响,如果执法对象不被即时规制,警察将丧失执法权威,违法违规的成本变相降低,违法违规的可能性也相应提高(李本森,2010),有可能引起更加严重的失序和犯罪( 姜涛,2016)。如果准备执法过程被民众和传感设备记录,执法者也会因被曝光的压力而相应地调整执法策略(Yang et al. ,2021)。由于执法活动具有强制性、公共性和公开性,相比于其他的一线行政活动,警察的日常执法工作往往能够产生更大的社会影响,长期成为社会舆论的焦点。

①下文实证部分中的警察,如无特指,均为一线警察。

②“警嫂”这一群体展现出了无私奉献、勇于承担的高尚品行,因此,一些地区公安系统积极开展“最美警嫂”评选活动,奖励表彰那些支持丈夫警察事业、默默付出的女性。参见:安徽司法. ( 2018-02-04)[2021-12-20]. “最美警嫂故事” [EB/ OL]. https:/ / www. sohu. com/ a /220901008_169547. 在热度不高的“警嫂论坛”中,可以看到警察们因工作原因而对配偶和家庭产生出明显的愧疚,而警察的配偶也会因为另一方的工作而抱怨或自我鼓励。参见:警察天地. ( 2005-9-26) [ 2021-12-20]. “谈谈做警嫂的感受”[EB/ OL]. http:/ / bbs. tianya. cn / post-158-536852-1. shtml.

③即工作时间、工作要求等使得警察无法兼顾家庭责任。

本研究关注不同执法情境下,配偶的观点、执法对象违规情况对一线警察群体处罚裁量决策的影响。具体而言,本研究的核心问题是:配偶对特定类型执法对象的看法以及办案现场特定类型执法对象的违规情况是否会影响警察执法时的裁量决策? 如果有影响,这种影响的特征和表现是什么?

本文第二部分以街头官僚( street-level bureaucracy)为主线进行文献梳理,并提出相应的研究假设;第三部分阐明实验方法与研究设计;第四部分展示实验研究得到的实证数据和分析结果;第五部分阐述研究结论,并说明本次研究的不足和未来研究展望。

二、理论基础与研究假设

参与一线执法活动的警察是街头官僚研究中的经典主角,街头官僚裁量决策的形成动因更是该领域的研究重点。自由裁量权作为执行公共政策的核心要件,已成为法治原则不可或缺的补充形式(刘俊和黄毅峰,2005),大量实证观察聚焦于街头官僚的人口社会学特征(如性别、种族、年龄)、社会身份、职业经历、信息透明度、所在组织的管理模式等结构性要素对执法自由裁量权(discretion in law enforcement)的影响(Richardson,2014;Carmichael and Kent,2015;Yang et al. ,2020;Zhang et al. ,2021)。因诸多结构性要素的差异,街头官僚在执法裁量决策中往往无法对组织目标、政策内容和社会影响形成统一的认识,因而行使自由裁量权的方式和造成的后果也参差多态( Kmec and Gorman,2010;Brunetto et al. ,2020; Fleming,2020; Farr-Wharton et al. ,2021)。

除了研究典型的结构性因素对自由裁量权的影响,学者们也分析街头官僚与不同行动者的互动,探究政策执行/ 执法过程是如何被建构的。例如,通过观察一线行政人员解读政策、执行政策的过程,学者们发现,依靠上级或组织赋予的自由裁量权,街头官僚可将模糊的、相互冲突的目标转化为可控的具体行动,并令其符合一般的和抽象的行政规则(Agger and Damgaard,2018;李春生和韩志明,2021;Radburn et al,2022)。在良性的工作环境里,行政机构内部的上下级沟通可以向街头官僚传递具有实操价值的信息,营造良好的互助氛围,帮助街头官僚保持积极的工作态度和服务意识(Keulemans and Groeneveld,2020);同事间的沟通,也可令街头官僚更快地适应组织规则(Oberfield,2012) 。然而,如果行政工作和家庭生活之间的冲突没能被有效排解,街头官僚也会感觉到更强烈的职业倦怠与压力( Griffin and Sun,2018)。

检验若干结构性因素与自由裁量权关系的实证分析已日臻完善。从主体间关系的角度解析执法过程,侧重观察街头官僚如何与组织内的行动者(如主管领导、同事)互动,但较少有文献关注街头官僚在日常生活和执法过程中形成的判断如何外溢到处罚裁量的决策中。参考已有研究倡导的学术旨趣(董伟玮,2017),本文认为,街头官僚与行政组织外的不同主体互动所形成的观念或看法对执法决策的影响,值得关注。从主体间互动的角度拓展研究思路,可重点关注两类外生于行政组织的因素,即配偶观点和执法对象违规情况对街头官僚处罚裁量决策的影响。

(一)配偶观点与一线警察执法决策

大量关于街头官僚(尤其是警察)与配偶互动的研究围绕“工作—家庭”冲突、暴力虐待( abuse) 和压力转移等主题展开讨论( Roberts and Levenson,2001; Johnson et al. ,2005;Kang and Lynch,2014)。这些研究证实了家庭和工作并不是完全独立的两个场景,尤其是对于街头官僚而言,职业倦怠、责任压力、认同感、归属感等消极或积极的心理感知可以在两个场景的通路中游走、转化、升级、消解。一般而言,在日常的生活中,配偶有条件通过多样的沟通方式将自己的想法传达给警察,影响警察在工作中的认知和判断,原因包括以下几点。

首先,从参考信息的性质来看,配偶的观点可以作为一种有用的信息源来辅助警察的决策(Cutrona and Suhr,1992)。在日常生活中,一线警察可以在和配偶的交流中放松身心,分享个人的体悟(Alkus and Padesky,1983;Horan et al. ,2012),配偶可以鼓励警察表达想法、培养自信心(Maynard et al. ,1980)。一般而言,由于熟悉的事物在个体潜意识里形成的图式会具有更高的曝光度,人们在做决策的时候习惯选择熟悉的事物作为参考依据( Bornstein and D'Agostino,1992;Bornstein and Craver-Lemley,2016)。配偶的观点是一种令人熟悉的、带有情感的、具有亲和力的参考信息(Ferguson et al. ,2015;Soga,2018),可成为工作时一种能够参考的“优先信息” ( first piece of information offered)(Cho et al. ,2017)。

其次,从信息处理的便捷性上看,配偶的观点能够帮助警察在不同的决策方案间有效率地进行取舍。信息影响行为会经历一个完整的过程,包括信息的发出、传输,到决策者收到信息及对其感知、分析、判断等环节(Manning,1992;吕建新和李晋瑞,2009)。警务工作对决策的及时性有较高要求,但由于决策时间和空间的限制、心理应激反应的影响,一线警察有效处理信息的能力是有限的(张光和李明琪,2002;Dai et al. ,2011)。为了在多重约束条件下做出有效决策,一线警察会避开寻求最优路径的复杂分析过程(Buvik,2016),使用信息捷径提高行动效率,将容易调取的记忆作为指导决策的启发(Carroll,1978;Harvey,2007;Taylor,2020),设计出自我认可的方案(Platania and Crawford,2012)。当配偶观点作为一种可得性启发的素材时,一线警察可以在短时间内清晰地预见执法结果。

最后,从信息选择的潜在风险来看,人们往往难以接受可能导致决策失败的风险,对决策风险带来的负面作用程度的预判,要远超过可能的收益(Dow and da Costa Werlang,1992;Eckel and Grossman,2008)。相比于其他类型的街头官僚,警察在执法过程中,绝大多数情况下会趋于保守,不会为了一时的个人好恶(比如体现执法权威、展示自身能力等) 而使用提高执法失败风险的策略(Rahtz,2003;Stamp,2004;Oostinga et al. ,2018)。为了避免选择不熟悉的信息增加潜在的违规风险,一线警察会优先选择自己熟悉的观点来参考。

基于以上分析,我们提出如下假设:

假设 1:若一线警察得知自己的配偶认为应严厉(宽容)对待某一类执法对象,其在执法中就越会以更加严厉(宽容)的方式来处罚这类执法对象。

(二)执法对象违规情况与一线警察执法决策

执法对象的违规情况一般表现为初次违规和多次违规。已有研究表明,执法对象的违规次数可以影响处罚结果(Ringquist and Emmert,1999;Morash et al. ,2019)。如同法官在面对有长期犯罪记录的被告人时倾向于认定更加严厉的罪责一样,面对多次违规的执法对象①,一线警察们也会提升处罚的严厉程度( Steiner and Cain,2017)。因此,本节针对执法对象违规情况与处罚裁量决策之间的关系,提出研究假设,具体原因如下。

① 在现实执法过程中,每一位警察都有权在内部网络和内部 App 调阅该执法对象的违规情况,即是否有前科。以交警为例,其在开具罚单的过程中,与其他警种一样拥有这样的权限。

一方面,多次违规者具有更高的展现主观恶意的可能性,应受谴责性和人身危险性也均大于初次违规者,执法人员倾向于给予多次违规者更加严厉的惩罚(苏彩霞,2003)。个体总会无意识地“学习”“模仿”来自周边生活环境中的规范,建立起自己的行为模式(Agnew and White,1992;Agnew et al. ,2002;Akers and Jennings,2015)。如果行动者发现他人多次违规但未受到处罚,或处罚较轻,会逐渐认可违规行为的合理性,将他人的违规行为正当化。如果多次违规者自身没有受到程度相配的处罚,也会增加继续实施违规行为的动机( Sutherland et al. ,1992;宋胜尊和傅小兰,2005;杨波,2015)。为了避免多次违规者成为他人模仿的对象,也为了阻止模仿者将违规行为正当化,警察会对多次违规者采取严厉的惩罚措施。

另一方面,警察对初次违规者会更加宽容,因为初次违规者可能对法律抱有更大的敬畏,违规行为更容易被矫正。每个人都可能“初次违规”,但只有被贴上标签的初次违规者才有可能继续违规(Bernburg,2019)。标签理论(labeling theory)认为,违规行为受到的裁定对于初犯向累犯的转变具有极大的负面诱导作用,而执行处罚的过程对执法对象而言,无疑是最深刻的“标签化过程” (强音,2013)。一线警察的处罚就是对执法对象的违规行为张贴标签,会对执法对象是否再次产生违规行为产生影响,如果对执法对象的违规行为定义得当,这很可能会成为执法对象人生中的转折点(Lopes et al. ,2012)。因此,一线警察面对初次违规的执法对象更愿意采取更加宽容的处罚决策,避免执法对象对自身违规标签的消极感知。

基于以上分析,我们提出相应研究假设:

假设 2a:执法对象的违规情况能够显著地影响一线警察的处罚力度。相比于首次违规的执法对象,警察会给予有多次违规记录的执法对象更严厉的处罚。

假设 2b:执法对象的违规情况能够正向调节警察配偶观点与处罚力度的关系。当警察配偶认为应严厉惩戒执法对象时,若恰巧一线警察得知执法对象有多次违规

记录,则其将采用更加严厉的处罚方式。

整体而言,本研究的分析框架如图 1 所示。

三、研究设计

一线警察执法活动大体上可分为两类。① 一类是主动出击,通过专项行动、联合执法重塑秩序;另一类是维护常规的社会秩序,采用压服策略,以化解、调解纠纷(于龙刚,2015)。专项行动和纠纷调解的特征,见表 1。本研究的问卷实验加入了交通领域的专项整治行动和社区社会矛盾纠纷调解两类现实情境。

① 本次研究的一线警察群体范围包括:调研地区基层派出所的所有正式警员与辅警,市县公安局的窗口服务警员与辅警,市县公安局各支队的正式警员与辅警。

选择交通领域的专项整治行动代表专项行动,有如下三方面理由。首先,警务人员开展交通专项整治行动,必须具备一定的自由裁量权。在警务工作中,并非所有的警察都拥有相同程度的自由裁量权(Eitle,2005)。与户籍警、法制警等相比,交警主导的规制行动(如处罚非法营运)具有较大的自由裁量空间(宋昌智,2006),能够为本研究关注的影响执法决策的外生因素提供合理的场景。例如,在整治非法营运专项行动中,面对复杂的目标群体,一线警察需要充分平衡绩效压力、舆论监督、事由性质等要素。正因如此,交通执法过程中的自由裁量权也已成为一线警务研究的重要问题(郝诗楠,2019;Roach et al. ,2020)。其次,交通领域的专项整治行动具备相对稳定的实践模式和统一的制度要求,测量工具易被理解,一定程度上保证了实验工具的外部效度。相关部门可依据《中华人民共和国道路运输条例》《醉酒驾车处置标准化操作规程》《违章停车处置标准化操作规程》等制度规范,制定一致的任务目标和行动程序,接近或符合标准操作规程 SOP ( standard operating procedures)(刘晓琴和徐文星,2009)。最后,场景设计具有较强的现实意义。截至 2020 年,交通事故成为全球第三大死亡和致残的原因,交通规制是降低交通事故致死量的重要措施(Vargas et al,2012;Mohan and Goel,2021)。打击非法营运专项整治行动是强化交通规制的一种方式,涉及多元主体,是具有代表性的,能联动各类警种的执法活动。这是因为专项行动会嵌入一线警察之间、组织上下级之间的监督与制约关系中,以加强警务部门对一线警察执法的控制力(于龙刚,2015;Nowacki,2015)。在开展专项行动的过程中,经常由各级党委统一领导,政府协调,集中指挥,在特定、固定的时间和空间上形成统一的威慑(张昭端,2003)。基于上述考量,本研究设计了交通专项整治的实验情境(见表 2)。

与专项整治行动对应,本研究选择社区社会矛盾纠纷调解这一情境,有如下三方面理由。第一,矛盾纠纷调解是我国基层警务最重要、最具代表性的工作内容之一。与警务部门主动发起的专项行动相比,社会矛盾纠纷调解更能作为治安综合治理工作的一种代表形式(左卫民和马静华,2006)。如果说专项行动通过固定和特定的时空来达到“点”的治理,社区矛盾纠纷调解则以“面”为主,调解场所可以自由安排,可安排在派出所值班室,或者在日常巡逻随机所遇时现场解决(左卫民和马静华,2004)。第二,社区社会矛盾纠纷调解可以成为一线警察执法的代表性情境,同样是由业务内容决定的。随着社会的发展,各类矛盾纠纷的形式持续复杂化,社区层面治安问题的变化对警察解决社区矛盾的能力提出了更高的要求,社区居民因各类纠纷产生的调解需求也不断增加(Wang and Wong,2012)。我国一线警察处理的纠纷调解已经超过了日常工作的 60%,警察不再仅以处理刑事案件为主,而是进入个体日常生活,调解纠纷,以及处理因纠纷而引发的打架、斗殴、毁损财物等违法行为(于龙刚,2015)。第三,由于法律规定的模糊、警务工作的及时性要求,法定的警察职权边界在实践中虚化(于龙刚,2016),纠纷调解也已成为一线警察能够充分行使自由裁量权的重要场景,比如,通过社会规范与非正式程序进行法外补充(高文英,2008)。综合上述三点原因,本研究设计了社区居民因遛狗而产生矛盾纠纷的实验情境(见表 3)。

基于上述判断,本研究选取专项整治行动和社会矛盾纠纷调解作为两类具有代表性的执法情境,并使用基于情境的问卷实验法( scenario-based survey experiment)。在专项整治和纠纷调解两个情境(scenario)下,分别从“配偶观点” (1 = 鼓励严格执法;0 =鼓励宽容对待)和“违规情况”(1 =多次违规;2 =初次违规)两个维度设计了 8个(2×2×2)具体场景( vignettes)。情境和场景的设计具有一定的现实依据,能够还原真实的执法情况,具有外部效度,原因有两点:第一,针对危害社会治安(如违规驾驶车辆)和正常的生产生活秩序(如街头打架斗殴)的行为进行强制干预,是一线警察日常工作中的两个重点,模拟的情境与场景均是在与政法实务部门的工作人员商议、得到修改意见后调整得出的,确保研究对象能够有效理解实验设计;第二,研究者在设计情境前,开展了多种形式的预调查,包括针对目标群体的一对一访谈,查找网络上公共平台(贴吧、论坛)中以警察配偶身份发表的留言,结合既有的文献研究发现,确定了警察配偶的观点对一线警察工作认知的影响,一定程度上保证研究的情境具有真实性。

本研究同样控制了两类变量:人口学意义上的变量,包括性别、年龄、工龄、教育程度等;个体感知的变量,包括组织内部管理、工作情境认知两方面。

组织内部管理涉及警务理念、执法能力和执法工具等内容。加强组织内部管理可以让一线警察更加清晰地认识执法原则,在实际工作时做出合理的执法决策(Jones,2009)。从具体的两方面来看,第一,培训(training)主要被用以促使一线工作人员遵守组织规则,如果缺少组织内部的培训,街头官僚将难以做出公平且合理的决策(Hupe and Buffat,2014)。第二,在街头官僚的研究中,正式化( formalization)常被用来衡量一线工作在多大程度上受到正式规则的引导,工作的正式化程度越高,一线工作者遵守规则的难度越低,也更容易避免因工作内容不清带来的冲突(Borry et al. ,2018)。在前期调查中,一位二级警督 Q①谈道:“一方面,正式规则不能和所有的现实情况匹配;另一方面,在不违规的情况下,一线警察因自由裁量权的存在,对正式规则也有着不同的理解。”(谈话记录编号:GSZY-20211016-YF)在自由裁量权合理行使的限度内,受试者无法直接对正式规则形成统一的定性判断,并用情境模拟中涉及的两类工作占常规工作的比例来衡量正式化,该比例即受试者做出的罚款类执法行为占常规工作的比例,1 分表示几乎为零,5 分表示占比非常大。

① Q,二级警督,Z 县公安局党组成员,公安部首批全国百所“枫桥式派出所”所长。

由于警察部门和大多数组织一样,无法轻易改变自身的运作环境,因此,一线警察会通过感知不同情境的执法需要,形成执法策略(Roberg and Kuykend all,1990;Ruset al. ,2012)。从三个方面来看,首先,“亲社会违规行为” ( pro-social rule-breaking behavior,以下简称 PSRB)是指组织中的行动者因做好事(do good)和把事情做好(to do things better)的动机,主动采取其认为的能更好地实现工作目标和工作责任的违规行为(Morrison,2006)。PSRB 是他者导向(other-focus)的,这意味着行动者做出违规行为更多地是考虑他人的而非自己的利益(Fleming,2020)。参考 Fleming(2020)的操作化建议,本研究使用 5 个题项(指标)来衡量 PSRB,包括“同情执法对象而违规”“主动改变繁琐的规则而违规”“主动避免浪费资源而违规”“主动化解目标间的冲突而违规”以及“主动帮助同事而违规”。其次,上下级沟通能够有效指导一线工作者的行动,提高其对工作的满意度,增进其对工作内容和违规风险的感知,从而提升遵从规则的意愿(邓丽芳和郑日昌,2008;Lee and Vaughn,2010)。因此本研究用“与上级在化解工作目标困难上开展的沟通频率” 来测量上下级沟通(Balgaḝ and Borovec,2017),在问卷设计中采用了 5 分制(本次研究在问卷设计中即注明了所有问题各级分数所代表的具体含义,以便受试者在填答时清楚地理解所做选择),1 分表示从来不和上级沟通,5 分表示和上级沟通非常频繁,完全按照上级看法来做。最后,“执法意义感知”(meaningfulness)与“违规风险感知” ( risk of rule breaking)均为以一线裁量决策为因变量的研究中常见的控制要素,衡量的是街头官僚对政策的社会影响和自我不遵守组织规则可能带来的风险的感知(perception) (Stroshine et al. ,2008;Fleming,2020)。其中,“执法意义感知”会直接影响一线警察与执法对象之间的互动水平(Barthelemy et al. ,2016),“违规风险感知”是一线警察在现实执法场景与执法规则之间做出平衡和决策的主观反映(肖金明,2007),参考已有研究(王良秋等,2015),将“违规风险感知”作为变量进行控制。在问卷设计中,“执法意义感知”具体通过 5 分制来测量开展执法行动对于维护社会治安的意义,1 分表示毫无意义,5 分表示非常值得开展。

针对本次研究的核心问题——处罚力度,首先,我们利用问卷派发工具实现了 8种具体执法情境的随机派发,并且保证最终每种情境在样本量上持平。其次,在处罚决策的设计上,情境模拟赋予受试者立刻对违规者做出处罚的权力,并参考实务部门的意见,给出了清晰的处罚标准。在社会矛盾纠纷调解问卷中,1 分表示现场协调、处罚程度最轻,5 分表示拘留、处罚程度最重;在专项整治行动问卷中,1 分表示0~100 元、处罚程度最轻,5 分表示 900~1000 元、处罚程度最重。

本次研究基于华东政法大学实践实训基地和 MPA 教育中心建立样本库,得到了多地政法机关的支持与配合,从 2021 年 7 月到 10 月,开展线上与线下的综合调查,线上使用问卷星(https:/ / www. wjx. cn / )作为问卷派发工具,采用了向受试者自动随机派发两类情境中的 4 种实验场景的功能。线下采用了简单随机抽样与系统抽样相结合的方式,根据合作单位提供的花名册,派发问卷。参加者全部为实际从事执法活动的一线警察,警种类型覆盖了刑警、法制警察、治安警察、交警、经侦警察和其他等,超过半数的受访者属于基层治安民警,有效样本均已婚且与配偶居住在一起。派发区域覆盖北京、上海、浙江、山东、甘肃、广东、河南、安徽 8 个省市,最终采集到一线警察有效样本 1353 个,男性受访者占比约 85%,年龄集中在 30 ~ 50 岁的区间,警龄集中在 5~15 年的区间,普遍具有大专及以上学历。其中,专项整治实验情境的有效样本量为 722,纠纷调解实验情境的有效样本量为 631,数据的描述性特见表 4。

经过关键变量的信息比对,两种测试的结果不存在显著差异。从总样本的数据分布情况看(见表 5),每种实验情境至少分得 336 个样本。

为了检验组间的异质性,我们基于专项整治和纠纷调解两类情境,以性别、年龄、教育程度等控制变量为检验条件(见表 6),分别展开分析。卡方检验和方差分析结果表明,在若干控制变量上,组间差异基本是不显著的(p 值超过 0. 1)。两类情境的样本分别只在“亲社会违规意愿”这一控制变量上同时呈现了显著的组间异质性。因此,可以认为,组间样本的随机性分配标准得到满足。

四、实证分析

在这一部分,我们使用普通最小二乘回归(OLS)来检验配偶观点、执法对象违规情况与处罚力度之间的关系,控制了地区固定效应和警种固定效应。研究最关心的结果便是“配偶观点”与“违规情况”这两个虚拟变量及其交互项对因变量“处罚力度”的影响。在交互项中,使用虚拟变量仅仅能得到简单效应(simple effect),不可避免地损失了一些信息。参考既有研究,两个自变量从二分编码(0,1)转化成效应编码(-1,1)①,即“配偶支持严格执法”与“执法对象多次违规”分别编码为 1,“配偶支持宽容执法”与“执法对象初次违规”被编码为-1。表 7、表 8 展示了回归结果,模型1~3 为全样本统计结果,模型 4~6 为专项整治样本统计结果,模型 7 ~ 9 为矛盾调解样本统计结果。

① 效应编码要求,二分变量的两个值在转换成效应值后相加需为 0。二分编码与效应编码在信息量的差异对比,详见 Kugler et al. (2018)

模型 1、4、7 只有“配偶观点”和“违规情况”两个自变量,模型 2、5、8 加入了它们的交互项,模型 3、6、9 加入了其余的控制变量,地区固定效应和警种固定效应在 9 个模型均被控制。从统计结果中可以看出,“配偶观点”和“违规情况”对因变量“处罚力度”的影响是正向的,且 9 个模型中自变量对因变量的作用关系一致,结果具有稳健性,由此可以证实研究假设 H1、H2a,即当一线警察得知自己的配偶对待某一社会主体的观点倾向于严厉后,其在执法中更有可能以严厉的方式对待这一社会主体。同时,当执法对象多次违规时,相比于初次违规,警察将做出更加严厉的处罚,反之亦然。

违规情况对配偶观点和处罚力度之间关系的调节作用更加复杂。在全样本和专项整治样本中,交互项并不显著,但在纠纷调解的样本中,交互项系数显著为正(β =0. 53,p<0. 05)。这说明,在调解矛盾纠纷的情境中,一线警察不仅会与配偶的观点保持一致,而且执法对象的违规情况会强化配偶观点对一线警察执法的影响。当执法对象屡次违规,并且配偶认为应严厉对待执法对象时,相比于执法对象初次违规的情况,警察会做出更加严厉的处罚。因此,数据结果只是部分地支持了假设 H2b。调节效应如图 2 所示。

执法对象违规情况的调节效应在纠纷调解的情境中显著,即如果警察涉入一场纠纷调解工作中,得知涉事主体已与他人产生多次矛盾,存在违反相关法规的记录时,配偶对执法对象的消极态度将更显著地促进警察对执法对象采取严厉处罚。这是因为社会矛盾纠纷暴露的情境大多贴合生活场景,可以引起一线警察对于违规情况的情感共鸣,情感蕴含着自然道德(汪勇和周延东,2018)。而道德本身又具有社会性和普遍性,这让一线警察在执法过程中增加了情感和道德上的考量。一线警察在调解社会矛盾纠纷时,往往已经排除了诉诸制度规则实施惩戒的方案,而是改变矛盾冲突中不同主体的认知,这需要换位思考的能力,需要一线警察站在不同主体的角度分析矛盾中各方的责任和是非曲直。在纠纷调解的情境中,执法对象的违规情况为警察做出判断提供了重要的价值标准,能够因社会规范的介入改变警察对执法事由性质的判断,从而促使警察将来自配偶和执法对象的信息统一起来,形成一致的判断。

在专项整治中,相关制度要求往往明确规定了不同类型违法违规行为对应的处罚标准。一线警察根据规则和违规行为的性质进行处罚,可以确保自身执法行为的合理性。在配偶观点的影响下,一线警察会改变自己的认识来使自己的行为与认知相一致(内部证成,internal justification)。而在两类公共场景中,专项整治相比于纠纷调解而言,具有参与人员多、部门联动广、执法节奏快和情境曝光度高等特点。当一线警察面临着同事监督、违背政策等不确定性风险时,他们的行为就会趋向谨慎和保守,以避免在随时可能发生的政策变动中陷于被动。也正因如此,在专项整治的情境下,警察因专项行动具备的一系列规范的、强制性的要求(外部证成,external justification),不必理解执法对象违规的原因便能给出处罚方案,违规情况并没有影响配偶观点与警察裁量决策的关系。

除此以外,控制变量中也有部分值得注意的发现。“执法意义感知”和“上下级沟通”可以正向提高警察的处罚力度,上级应注意到可以通过自身行为的示范作用来弥补一线警察执法与严苛规则之间的差距,对执法强度、规则清晰度等内容披露得越清楚,越能消除一线警察在“工作—家庭”关系中产生的认知偏差,从而规范一线警察执法的行为。而在配偶支持严格执法且违法对象多次违规的情况下,一线警察似乎更易给出处罚结果,但上下级沟通却最为频繁,原因可能在于一线警察的行动策略选择,例如对“避责策略” “借力执行”等因素的实际考量。在全样本模型中,“亲社会违规意愿”显著负向影响因变量,另一个有趣的现象是,“培训”在全样本中可以显著降低警察的处罚力度,但在设定实际执法情境的分样本中,其作用存在局限。因此要考虑到在正式培训和实地执法之间存在着张力,一线警察在接受培训的时候会明确自己应该做出什么样的执法决策,但在实际情况中,其依然会受到基层社会规范、伦理价值等的影响。

五、结语

基于街头官僚的理论视角,本文依据 2021 年 7—10 月在中国 8 省市针对 1353名一线警察开展的问卷实验得到的研究数据,分析了配偶观点、违规情况对一线警察裁量决策的影响。实验情境分为专项整治、纠纷调解两大类,设置了 2×2×2 场景。实证研究结果显示,在全样本与两个分样本中,配偶观点与警察的裁量决策的关系保持了高度的一致,即当一线警察得知自己的配偶认为应严厉对待某一类执法对象的观点后,其在执法中就越会以更加严厉的方式来处罚这类执法对象。而违规情况仅在纠纷调解类情境中才可以正向调节配偶观点与警察决策裁量之间的关系。本文的研究结果确证了以警察为代表的街头官僚在不同的场景中习得的规范与判断可以相互影响,并最终共同塑造了行政效果。

我们认为,将街头官僚过度抽象为一种执行政策的符号,或一个系统中有固定行为特征的角色,无助于理解不同主体间参差多态的行动策略。就本研究而言,当使用“正式互动”与“非正式互动”这类二分法来审视街头执法工作时,容易将执法者的个体行动拆解成不同模块,放进二分框架中(如计划内/ 计划外、主动的/ 被动的、标准化/ 情境式),并将拆解开的行动模块视为某些一成不变的结构性因素的产物。还原论的思维方式极易轻视执法活动的复杂性和执法者对周遭“规范”与“关系”的感知(perception),以及更重要的感知对现实的影响。街头官僚同样也是具备正常的生存需求和价值判断能力的个体,而非科层化隐喻下的执行机器(非人格化、墨守成规、追逐绩效……)。一线执法是高度情境化和多样态的,不同的行动主体同时追求多个富有张力的价值目标(效率/ 公正/ 规范性/ 合法性……)。除了规则设计、业务培训、管理沟通等结构性因素外,警察也嵌入各类“关系”塑造的意义链条中,日常的执法策略也势必要调适行政组织内外各类能动性因素的关系。本研究将“配偶观点”与“执法对象违规情况”引入街头官僚裁量决策的研究中,将来自行政组织外的互动带入分析视野,并超越“正式互动”与“非正式互动”二分思维框架,是一次较为大胆的尝试。整体地观察街头官僚对来自家庭、单位、执法过程等不同场景中各类能动性要素的感知,可为理解基层治理的复杂性提供一种思路。

基于实证分析结果,本研究强调,警务部门应重视家庭生活对警察工作的影响。在实践中,各地公安部门可以尝试成立警察家属工作联谊委员会(北京日报,2019)。联谊活动以警察配偶为主要对象,开展涉及警察执法专业知识的角色模拟、知识竞答等活动,提高警察配偶的警务知识水平,帮助其正确认识执法活动的内容和要求;同时也可以建立形式多样的互助小组,化解警察的职业焦虑,营造良好的家庭氛围。此外,警务部门应加强以情境为导向的执法能力建设,制度化地沟通执法细节及执法尺度,明确不同执法情境中警察与执法对象主要矛盾的成因,厘清执法不当操作的“黑名单”。不同职能的支队、派出所应定期以典型案例为依托,开展职业培训。最后,公安部门应推进执法公开,向群众公开执法规范,普及执法知识,同时,社会公众对于执法过程的知情权、监督权应得到保障。

本研究也存在不足之处。在变量设计方面,本研究重点关注一线警察的裁量决策如何受配偶观点和执法对象违规情况的影响,但尚未精细化地鉴别执法对象的其他特征,比如民族、性别、年龄、社会身份和其他行为特征等差异,以及执法情境中若干空间物理因素(如是否有摄像头、督导和围观群众)对警察裁量决策的影响。正如上文所言,执法情境是高度复杂的,今后的实验研究可以更加细致地关注执法活动中若干结构性因素的作用。此外,本研究初步检验了配偶观点、执法对象违规情况与警察裁量决策的关系,但三者之间的关系何以形成,是否随时空条件的变化而调整,需要引入更加精细的经验素材和实证模型加以解释,沿此方向,可以借鉴行为公共管理的理论与工具(张书维和李纾,2018;张书维和郭晟豪,2021),以精微的视角,探究街头官僚裁量决策的形成逻辑。

参考文献 略

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编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第73期